1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號文“後遺症”效應凸顯
 
　　盡管國辦函〔2023〕115號文《關於規範實施政府（fǔ）和社會資本合作新機製的指導意見》已頒布逾半年，但這半（bàn）年來，由（yóu）其引發（fā）的政策漣漪、行業熱議以及導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵（chén）上”。過去半年，不（bú）少環保項目都因為PPP新機製的調整而廢（fèi）標。據不（bú）完全統計，僅在國辦函115號文發布後的三個月內（nèi）(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河（hé）北、江西、內蒙古、廣東、山東等7個省（shěng）市的8個環（huán）保項目就因（yīn）政（zhèng）策調整（zhěng）而終止招標。
 
　　這些項目，無論（lùn）是汙水處理設施、垃圾焚燒發電，還是水環境綜（zōng）合治理和水質淨化PPP項目，廢標的原因（yīn）幾乎（hū）一致，均因為未能適應政策調整、不符合PPP新機製的要求（qiú），而宣布（bù）終止招標（biāo）。
 
　　還有一些新招標的項目，如（rú）新民垃（lā）圾焚燒發電項目，為（wéi）避免（miǎn）踩到115號文（wén）的紅線，在招標文件中就明確規（guī）定，“聯合體中民營企業股權合計占比不低（dī）於51%”；大慶市東風汙水處理廠項（xiàng）目也在招標文件裏明確標注了“民營（yíng）企業(或外商投資企業)股權占比不（bú）低於35%”的股份占比（bǐ）。這些都是以往招標文件不曾見過的（de）規定。
 
　　此外，國辦函115號文不僅影（yǐng）響新增項目，還影響存量項目的融（róng）資進度。
 
　　據第一財經報道，某國（guó）有企業負責人王先生，他負責PPP項目（mù）就遭遇（yù）了銀行停貸的問題。這個項（xiàng）目在2022年底完成招投標簽署了合同，但由於2023年2月之後PPP被叫停（tíng），此後11月PPP新機製出台，國有銀行對存量PPP項目處於觀望狀態，不願貸款，導致項目融資受阻而無法繼續開展的情形。
 
　　可以說，這半年來，由於對政策的理解不同、執行不一，市場亂象叢生，政（zhèng）府、金融機構、項目業主、谘詢機構，糾偏（piān）的（de）糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調整（zhěng）的調整，大（dà）家都在摸索中前行。
 
　　那麽，跟上一（yī）輪的PPP模式比，這次國辦函（hán）115號文推出的PPP新機製，到底有啥獨特之處，能（néng）引發（fā）“廢（fèi）標潮”？所謂“糾（jiū）偏”，究竟是糾正舊PPP模（mó）式存在的哪些（xiē）根本性問題？對於固廢項目領域，隨著PPP新政的出台，特許經營模式是否仍能發揮效用？特許經營與PPP之（zhī）間，又（yòu）有著怎樣錯綜複雜的曆（lì）史聯係與（yǔ）相互影響？
 
　　本篇將對（duì）問題抽絲剝繭、逐一（yī）闡述，從住建（jiàn）部2002年啟動的（de）特許經營市場化改革說起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當前發改委牽頭推出的PPP新機製，通過梳理曆史脈絡、解析現行規定，就（jiù）能知（zhī）曉國辦函115號文出台的背景（jǐng）、初衷及其背後（hòu）的（de）深刻考量。在此基礎上，PPP新機製（zhì）所引發的廢標潮現象也就（jiù）“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這個“舶（bó）來品”的，市政公用服務（wù）領（lǐng）域基本上采用特（tè）許經（jīng）營（yíng）BOT(投資--建設--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年（nián），迄今已有20多年的曆史了。2002年，原建設部連發兩道文件——[2002]1591號文《關於印發推（tuī）進城市汙（wū）水、垃圾（jī）處理產業化發展意見的通知》和建城[2002]272號《關於加快市政公（gōng）用行業市場化進（jìn）程的意見》，大刀闊（kuò）斧推動（dòng）市政公用行業市場化改革。2004年，又上升（shēng）法律層麵，頒布《市政公用（yòng）事業（yè）特許（xǔ）經營管理辦法》。
 
　　這些文件核心思想，就是（shì）政府開放市政公（gōng）用事業，將旗下的供水、供（gòng）氣、供熱、汙水（shuǐ）處理（lǐ）、垃圾處理等領（lǐng）域業務（wù），以招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有（yǒu）技術（shù）和項目運營經驗的資本方參與投資建設，後期政府按照收取上來的水費、燃氣（qì）費、取暖費、垃圾處理費等資金，按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補他們前期投資建設成本。
 
　　如此一來，特許經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的（de）難題，又帶來了先進的技術、管理經（jīng）驗和專業力量，推動了市（shì）政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市政公用（yòng）領域大（dà）放異彩（cǎi），特別是在垃圾處理和汙（wū）水（shuǐ）處（chù）理方麵，不僅推動了這些行業的快速發展，還成（chéng）功培育了（le）眾多產業（yè）化企業，同時有效避（bì）免了政府（fǔ）隱形（xíng）負債的問題（tí）。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐（zhú）漸興（xìng）起，類似於BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引入社（shè）會資本的（de）專業（yè）技術、管理經（jīng）驗和資金，以提升公共服務的管理效率。
 
　　同時，相較於（yú）BOT，PPP模式適用範圍更加（jiā）廣泛，從以前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共服務領域，隻要項目經過“兩評（píng）一案”財政論證（zhèng）合規，均可（kě）采用（yòng）PPP模式實施，這（zhè）一時期PPP也被（bèi）稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至（zhì）某些政府直接出資並（bìng）占股設立融資平台和項目公司，既當裁判員又（yòu）當運動員，直接參與（yǔ）項目實（shí）施，也變相地將項目投資、建設風（fēng）險（xiǎn）轉移（yí）到地（dì）方政府，成為當地政府新型（xíng）融資手段。
 
　　然而（ér），隨著時間的推移，PPP模式在落地的過程中（zhōng）開始暴露出許多（duō）問題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端（duān），對明股實債、執行走偏的PPP項目進（jìn）行強監（jiān）管重規範（fàn），眾多不合規的PPP項目（mù）叫（jiào）停、出庫，再加上隨後（hòu）的資管新規一（yī）起（qǐ），使得曾經大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的（de）環（huán）保上市民企頂不住壓力，資金鏈（liàn）斷裂、深陷（xiàn）財務危機，不得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現在也沒有完全走出來。
 
　　低潮幾年，直到2023年（nián）2月，國家審計署（shǔ）對（duì）全國PPP項目進行審計發現大量的（de）問題，才（cái）全麵叫（jiào）停全國PPP項目（mù），與此同時（shí）財政部PPP庫也關閉、停止（zhǐ）項目入庫。
 
　　在調（diào）查審計的過程（chéng）中能（néng）夠，他們發現：
 
　　第一，由於PPP模式適用範圍擴大，這一時（shí）期大量非經營性基礎設施項目借機投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 
　　第（dì）二，部分PPP項目公共服務預（yù）算占比過高，突破10%警戒線，財承論（lùn）證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控地方債，雖（suī）然財（cái）金〔2015〕21號（hào）《政府和社會資本（běn）合作項目財政承受能力論證指引》明（míng）文規定，每一年度（dù）全部PPP項（xiàng）目安（ān）排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付（fù）費（fèi）、可行性缺口補助、固定回報等各種突破（pò）財承10%的（de）方（fāng）式層出不窮，財政承受能力（lì）形同虛設，使得項目進入運營期（qī）後政（zhèng）府難以償還債務，地方債務危機頻發。
 
　　列舉（jǔ）幾個水務領域的案例，就會發現PPP項目中可用性付費（fèi）占（zhàn）比過高的（de）現象（xiàng）並不鮮見。比如某海綿城市水環境綜合治理（lǐ）項目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內（nèi）政府付（fù）費總額（é）約17.5億元，其中可用性付費約16.1億（yì）元，占總付費金額的94%；再如某市生態建設公園PPP項目，總投資7.5億（yì）元（yuán），合作期10年，合作期內政府付費總額約11.6億元，其中可用性付費（fèi）10.4億元，占（zhàn）總付費的91%。
 
　　這類（lèi）PPP項（xiàng）目由於使用者付費較少，又沒有較好的運營收（shōu）益，僅靠政府可行性付費補貼，長此以往不僅推（tuī）高政府的隱形負（fù）債，而且極其（qí）容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合（hé）作的風險共擔原則（zé），導致（zhì）項目運營期風險與收益不匹配。
 
　　針（zhēn）對這些問題，2023年2月（yuè）國家（jiā）緊（jǐn）急叫停了部分PPP項目，並（bìng）廢止了相關文件。隨後，在2023年11月，發改委牽頭出台了國辦函115號文（wén）《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》，以及2024年第（dì）17號令《基礎設施和公用事業（yè）特（tè）許經營管理辦法（fǎ）》等配套政（zhèng）策，標誌著PPP新機製時代開啟。牽頭部（bù）門也（yě）由之（zhī）前的財政部門調整為發改部門，並以2023年2月為分水嶺，對新舊項（xiàng）目進行分（fèn）類處理，對在此之前未完成招標采購（gòu）的項目以及後續新實施的PPP項目，均按PPP新規執行。
 
　　3 調整、糾偏，新舊PPP模式要（yào）點對比
 
　　相（xiàng）較於上一輪擴大（dà）化的PPP模式（shì），本次PPP新規做了以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定領域。PPP項目被（bèi）嚴格限定在（zài）有經營性收益的領域，特別是（shì）生態保護和環境治（zhì）理領（lǐng）域中的城鎮汙水垃圾收集處（chù）理及資源化利用等項目，意味著（zhe）未來適合PPP模式的項目可能並不會太多，市（shì）場（chǎng）規模將不可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用者付費。明確PPP項目應聚焦使（shǐ）用者付費項目，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，並具備投資回報，不得額（é）外增加地方（fāng）財政未來支出責任（rèn）。
 
　　(3)政府付費按規定補貼運營，不補貼建設（shè）成本。杜絕（jué）通（tōng）過可行性缺口補助、承諾保底（dǐ）收益率、可行性付費等任何方式，使用財（cái）政資金彌補項目建設和運營成本。
 
　　這幾條直（zhí）擊要害，直指上一階段PPP存在（zài）的問題，措辭嚴厲的背後既是為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出兩層意思：
 
　　一方麵對於缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性（xìng）項目，無法再采用PPP模式（shì）實施（shī），所以有人（rén）說（shuō）這相當於對使用者付費不明確的PPP項目（mù）判了“死刑”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付（fù）費無法覆蓋投資建設成本的準經營項（xiàng）目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未（wèi）來支出責任”(有點拗口，實際上就是不能增加地方債)的大（dà）原則（zé）下給予支持，建設期以（yǐ）中央資本金給予投資支持，但（dàn）該類項目對使（shǐ）用者付費的占比多少是否有要求（qiú），運營補貼（tiē）的具體（tǐ）界（jiè）定（dìng），115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優（yōu）先民企參與並占股，試圖改變以往民企入（rù）場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾（jī）焚燒發電、農林廢棄物等業務領域非常（cháng）明顯，國辦函（hán）115號文不僅（jǐn）最大程度鼓勵民營企（qǐ）業參與固（gù）廢PPP項目，而且要求獨資或控股；對於（yú）汙水處理、管網、供（gòng）水、交通運輸、物流（liú）、機場等涉及到國計民生項目（mù），要求民企占比也不低於35%，這都是以往PPP項目不曾有（yǒu）過的“硬性規定”，一定程度上杜絕了上一輪PPP項目地方國資（zī）、城投機構或者披著政府“外衣”的各（gè）類平台公司（sī）直接參與投（tóu）資、建設，將（jiāng）風險轉移給（gěi）政府方（fāng）的行（háng）為。
 
　　(5)強（qiáng）化運營導向，嚴防（fáng）以往建（jiàn）成直（zhí）接移交政（zhèng）府“拉長版BT”模式。新機製強調以運營（yíng）為核心、以績效為導（dǎo）向，推動PPP項目（mù）由重（chóng）建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有內定中標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊PPP模式的區別，PPP新規下（xià）為何出現“廢（fèi）標潮”就不難理解（jiě）了，不外乎以下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍（gū）咒”下，政（zhèng）府方（fāng）考慮政策、資（zī）金壓力，鋪項目動力不足
 
　　近年來宏觀經濟形勢下行（háng）、房地產行業又不景氣，政府（fǔ）收入來源減少，PPP項（xiàng）目投資又大，再加上新規明確要求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統（tǒng）靠舉債（zhài）搞建設（shè）、鋪項目（mù）的模式行不（bú）通，這種情形下，政（zhèng）府方考（kǎo）慮到政策、資（zī）金壓（yā）力，在項（xiàng）目推進上顯得猶豫不決，新（xīn）建項目動力不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
 
　　為（wéi）了嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按規定補貼運（yùn）營（yíng），不補貼建設成本，杜絕通過可行性（xìng）付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何（hé）方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆（fù）蓋（gài）建設投資和運營成本，這一係（xì）列規定幾乎堵住了過去PPP項目因使用者付費（fèi）不足，通（tōng）過可行性付（fù）費、行性（xìng）缺口補助、承諾保底收益率（lǜ）等來增加額外收益，彌補建（jiàn）設和運營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性（xìng）極大。
 
　　以環保行業為例，PPP項目投（tóu）資大、回（huí）報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政汙水等少數傳統業務賽道有使用（yòng）者付費機製和項目運（yùn）營收（shōu）益（yì）(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及後期補貼能否及時支付的風險)之外，其他的如流域（yù）治理、水環境綜合整治、農村汙水、海綿城市、市政管（guǎn）網、礦山修複等（děng）領域項目，使用者付費機製不明確，項目收益率本就不（bú）高，若無保（bǎo）底收益率等其他（tā）利好邊（biān）界條件，經濟賬不劃算（suàn），社會資本方是沒有意願和動力投（tóu）建。
 
　　(3)不符合民企優先參與並占股的要求
 
　　PPP新規最大程度鼓勵民營企業參與並占股，並發布了支（zhī）持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環保集團主導的局麵，導致部分已中標不符合新規定（dìng）的國有企業項目被廢止。
 
　　正如前一陣子某業內朋友投標失敗，感慨地說：其實招標開始的時候，遊戲已經結束了（le），甲方下定決心開始發標書，說明他（tā）們已經有答案了。
 
　　這也是為什麽國辦函（hán）115號文政策發布之後，引發起環保項目廢標潮最大（dà）的原因，很（hěn）可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企（qǐ）等，沒有響應新機製最大程（chéng）度要（yào）求（qiú）民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻（kǎn）與（yǔ）高標準
 
　　PPP新規對特許（xǔ）經營者的選擇提出了更高要求（qiú），更加要求其項目管理經（jīng）驗、專業運營能力、企業綜合實力和信用評（píng）級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這（zhè）次PPP新規，無論是從參與主體，還是（shì）付費模式，不僅是對舊機製的糾偏，更是一次觸及框架和本質的重新調整。由（yóu）於調整力度較大、程度較深，執行過程由於理解不一，短期出現廢標、停貸（dài）等（děng）亂象是（shì）很正常（cháng）的。
 
　　但是，就長（zhǎng）期而言，PPP新規引發行業思考仍值得關注。下一篇，我們將重點探討PPP新政下四大問題：
 
　　(1)清（qīng）掃保潔、垃圾收（shōu）運、垃圾中轉站、垃圾焚燒發電廠，哪（nǎ）些環節（jiē）可以實施（shī）特許經營模式？
 
　　(2)可否授權本級國有企業經營，若不能，地方環保集（jí）團又該如何？
 
　　(3)新政不補貼建設成本，隻（zhī）補貼（tiē）運營成本，如何考慮？建設成（chéng）本能否收回？
 
　　(4)項（xiàng）目實施清單重民企輕國企，國有企業與民營企業何去何從？以及對行業未（wèi）來發展走向進行（háng）幾點預判。