1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號（hào）文“後遺症”效應凸顯
 
　　盡管國辦函〔2023〕115號文《關於規範實施（shī）政府和社會資本合作新機製的指導意見》已頒布（bù）逾半年，但這（zhè）半年來，由（yóu）其引發的政策（cè）漣漪、行業熱議以及導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少環保項目都因（yīn）為（wéi）PPP新（xīn）機製的調整而廢標。據不完全統計，僅在（zài）國辦函115號文發布後（hòu）的三（sān）個月內(即從2023年11月（yuè）27日（rì）至2024年1月22日)，河北（běi）、江西、內蒙古、廣東、山東等7個省市的8個環保項目就因（yīn）政策調整而終止招標。
 
　　這些項目，無論是汙水處理設施、垃圾焚（fén）燒（shāo）發電（diàn），還是水環境綜合治理和水質淨化PPP項目，廢標的原因幾乎一（yī）致，均因為未能適（shì）應政策調整、不符合PPP新機製的要求，而宣布終止招標。
 
　　還有一些新招標的項目，如新民垃圾（jī）焚燒發電項（xiàng）目，為避免踩到115號文的紅線，在招標文件中就（jiù）明確規定，“聯（lián）合體中民營企業股權合計占比不低於51%”；大慶市東風汙水處理廠項目也在招（zhāo）標文件裏明確標注了“民營企業(或外商（shāng）投資企業)股權占比不低於35%”的股份占比。這些都是以往招標文件不曾見過（guò）的規定。
 
　　此外，國辦函115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據第一財經（jīng）報道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項目就（jiù）遭遇了銀行（háng）停貸的問題。這（zhè）個項目在2022年底完成招投（tóu）標簽署了合同，但由於2023年2月之後PPP被叫停，此（cǐ）後11月PPP新機製出（chū）台（tái），國有（yǒu）銀行對存量PPP項（xiàng）目處（chù）於觀望狀態，不願貸款，導致項目融資受阻而無法繼續開展的情形。
 
　　可以說，這半年來（lái），由於對政策的理解不同（tóng）、執行不一，市場亂象叢生，政府、金融機構、項目業主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢（fèi）標的廢標、停貸的停貸，調整的調整，大家都在（zài）摸索（suǒ）中前行。
 
　　那麽，跟上一輪的PPP模（mó）式比，這次國辦函115號文推出的PPP新機製，到底有啥（shá）獨特之處，能引發“廢標潮”？所謂（wèi）“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問（wèn）題？對於固廢項目領域，隨著PPP新政的出台，特許經營模（mó）式是否仍能發揮效用？特許經營與PPP之間，又有著怎樣錯綜複（fù）雜的曆史聯係與相互影響（xiǎng）？
 
　　本篇將對問題抽（chōu）絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年啟動的特許經（jīng）營市場化改革說起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當前發改委牽頭推出的（de）PPP新機製，通過梳理曆史脈絡、解析現行規定，就能知曉國辦函115號文出（chū）台的背景、初衷及其（qí）背後的深刻考量。在此（cǐ）基礎上，PPP新機製所引發的廢標潮現（xiàn）象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化PPP，再到（dào）PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品（pǐn）”的，市政公用服務領域基本上采用特許（xǔ）經營BOT(投資--建設--運營)模（mó）式。
 
　　BOT模式最（zuì）早起源於（yú）2002年，迄今已有20多年的曆史了。2002年，原建設（shè）部（bù）連發兩道文件——[2002]1591號文《關（guān）於印（yìn）發推進（jìn）城市汙水、垃圾處理產業化發展意見的通（tōng）知》和建城[2002]272號《關於加快市（shì）政公用行業市（shì）場化進程的意見》，大刀（dāo）闊斧推動（dòng）市政公用行業市場化改革。2004年，又上升法律層麵（miàn），頒布（bù）《市政公（gōng）用（yòng）事業特許經營管理（lǐ）辦法》。
 
　　這些文件核心思想，就是政府開放市政公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理、垃圾處理等領（lǐng）域業務（wù），以招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有技術和項目運營（yíng）經驗的資本方（fāng）參與投資建設，後期政府按照收取上來的水費、燃氣費、取暖費（fèi）、垃圾處理費等資金（jīn），按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補他們前期投（tóu）資建（jiàn）設成本。
 
　　如此一來，特許經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情（qíng）的難題，又帶（dài）來了先進的技術（shù）、管理經驗和專業力量，推動了市政公用事業（yè）產業化進程。
 
　　正（zhèng）因為如此，從2002年起，特許經營模式在市（shì）政公用領域大放異彩，特別是在垃圾處理和汙水處理方麵，不僅推動了這些行業的快速發展，還成功培育了眾多產業化企業，同時有效避免了政府隱形負債的問題。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似於BOT(建設-經營-轉（zhuǎn）讓)模式（shì），PPP初心（xīn）也是引入社會資本的專業技術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理效率。
 
　　同時，相（xiàng）較於BOT，PPP模式適用範圍更加廣泛，從以前的（de）市政（zhèng）公用行業拓展到了醫療、教育等多個（gè）公共（gòng）服務領域，隻要項目經過“兩評一案”財政論（lùn）證合規，均可采用PPP模式實施，這一（yī）時期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到（dào）地方政府大力歡迎，甚至某些政府（fǔ）直（zhí）接出資並占股設立融（róng）資平台和（hé）項目公司（sī），既當（dāng）裁判員又當運（yùn）動（dòng）員，直接參與項目實施，也變相地將項目投資、建設風險轉移到地方（fāng）政府，成為（wéi）當地政府（fǔ）新型融資手段。
 
　　然而，隨著時間的推移，PPP模式在落地的（de）過程中開始暴露出許多（duō）問題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端，對明（míng）股實債、執行走偏的PPP項目進行強監（jiān）管重規範，眾多不合（hé）規（guī）的PPP項目叫停、出（chū）庫，再加上隨（suí）後的資管新規一起，使得曾經大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的環保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂（liè）、深陷（xiàn）財務危機，不得不出售股權尋求（qiú）國（guó）資輸血，有的直到現（xiàn）在也沒有完全（quán）走出來。
 
　　低潮幾年，直到2023年2月，國家審計署對全國PPP項目進行審計發（fā）現大量的（de）問（wèn）題，才全麵叫（jiào）停全國PPP項目，與此（cǐ）同時財政部PPP庫也關閉、停止（zhǐ）項目入庫。
 
　　在調查審計的過程中能夠，他（tā）們發現：
 
　　第一，由於PPP模（mó）式適用範（fàn）圍擴大，這一時期大量非（fēi）經營性基礎設（shè）施項目借機（jī）投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 
　　第二，部分PPP項目公共服務預算占比過高（gāo），突破10%警戒（jiè）線，財（cái）承論證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控地（dì）方債，雖然財（cái）金〔2015〕21號《政府和社會（huì）資（zī）本合作項目財政承受能力（lì）論證指引》明文規定（dìng），每一年度（dù）全部PPP項目安排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例應當不（bú）超過10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付費、可行性缺口補助（zhù）、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮，財政承受能力形同虛設，使（shǐ）得項目進入運營期後政府難以償還債務，地方債務危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域（yù）的案例，就會發現（xiàn）PPP項（xiàng）目中可用性付費占比過高的現象並不鮮（xiān）見。比如某海綿城市水環境綜合治（zhì）理項目，總投資約9億（yì）元（yuán），合（hé）作期12年，合作期內政府付費總額約（yuē）17.5億元，其中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市生態建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作（zuò）期10年，合作期內政府（fǔ）付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付費的91%。
 
　　這類PPP項目由於使用者付費（fèi）較少，又沒有（yǒu）較好的運營收益，僅靠政府可行性付費補貼，長此以往不僅推（tuī）高政府的隱形負債，而且極其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會資（zī）本固定回報（bào），違背了PPP合作的風險共擔原則，導致（zhì）項目運營期風險與收益不匹配。
 
　　針對（duì）這些問題，2023年（nián）2月國家緊急叫停（tíng）了部分PPP項目，並廢止了相關（guān）文件。隨後，在2023年11月，發改委（wěi）牽頭出台了國辦函115號文《關（guān）於規範實施政府和（hé）社會資本合作新機製的指導意見（jiàn）》，以及2024年（nián）第17號令《基礎（chǔ）設施和公用事業（yè）特許經營管理辦法（fǎ）》等配套政策，標誌著PPP新機製時代（dài）開啟。牽頭部門也由之前的（de）財政（zhèng）部門調整為發改部門，並以2023年2月為分水嶺，對新舊項（xiàng）目進（jìn）行分類處理，對（duì）在此之前未完成招標采購的項目以及後續新實施的PPP項目（mù），均按PPP新規執行。
 
　　3 調整、糾偏，新舊PPP模式（shì）要點對比
 
　　相較（jiào）於（yú）上一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規做了以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定領（lǐng）域（yù）。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益的領域，特別是生態保護和環境（jìng）治理領域中的城（chéng）鎮汙水垃（lā）圾收集處理及資源化（huà）利用等項目，意味著未（wèi）來適合PPP模式的項目可能並不會太多，市場規模將不（bú）可避免的大幅縮（suō）水。
 
　　(2)聚焦使用者付費。明確PPP項目應聚焦使用者付費項目，項目經營收入需覆蓋（gài）建設投（tóu）資和運營成本，並具備投（tóu）資回報，不得額外增加地方財政（zhèng）未來（lái）支出責任。
 
　　(3)政府付費按規定補（bǔ）貼運營，不補貼建設成本。杜（dù）絕通過可行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收益率、可行性（xìng）付費等任何方式，使用財政資金彌補項目（mù）建設和（hé）運營成本。
 
　　這幾條直擊要害，直指上一階（jiē）段PPP存（cún）在（zài）的問題，措（cuò）辭嚴厲的背後既是為了（le）糾偏，也是為了嚴控地方債，傳（chuán）遞出兩層意思：
 
　　一方麵對於缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無法再（zài）采用PPP模式實施，所以有人說（shuō）這相當於對使用（yòng）者付費（fèi）不明確的PPP項目判了“死刑（xíng）”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付費無法覆蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增（zēng）地（dì）方財政未來支出責任”(有（yǒu）點拗（niù）口，實（shí）際上（shàng）就是不能增加地方債（zhài）)的大（dà）原則下給予支持，建設期以中央資本金給予投（tóu）資支持，但（dàn）該類項目（mù）對使（shǐ）用者付費的（de）占比多少是否有要求，運營補貼的具體界定，115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優先民企參與並（bìng）占股，試圖改變以往民企入場難、國資（zī）“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃（lā）圾焚（fén）燒發電、農林（lín）廢棄（qì）物（wù）等業務領域非常明顯，國辦函115號（hào）文不僅最（zuì）大（dà）程度鼓勵民營企（qǐ）業參與固廢PPP項（xiàng）目，而且要求（qiú）獨資或控股；對於汙水處理、管網、供（gòng）水、交通運輸、物（wù）流、機（jī）場等涉及到（dào）國計民生項（xiàng）目，要求民企占比也不低於35%，這（zhè）都是以往（wǎng）PPP項（xiàng）目不曾有過的（de）“硬性規定”，一定（dìng）程度上杜絕了上（shàng）一輪PPP項目地方國資、城投機構或者披著政府“外衣”的各（gè）類平台（tái）公（gōng）司直接參與投資、建設，將風險（xiǎn）轉（zhuǎn）移給政府方的行為。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移（yí）交政府“拉長版BT”模式。新機製（zhì）強（qiáng）調以運營為核心、以績效為導（dǎo）向，推動PPP項（xiàng）目由重建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目（mù）廢標原因猜（cāi）想，原有內定中（zhōng）標（biāo）人身份背景不符？
 
　　分析完新舊PPP模式的區別，PPP新規下（xià）為何出現（xiàn）“廢標潮”就不難理解了（le），不外乎以下幾方麵原因（yīn）：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力（lì），鋪項（xiàng）目動力不足
 
　　近年來宏觀經濟形勢下行、房地產行業又不景氣，政府收入來源減少（shǎo），PPP項目投資又大，再加上新規明確要（yào）求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統（tǒng）靠（kào）舉債搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政策（cè）、資金壓（yā）力，在項目推（tuī）進上顯得猶豫不決，新建項目動力不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地方債，PPP新規明確政府付（fù）費按規定補貼運營，不補（bǔ）貼建設成本（běn），杜絕通過可行性付（fù）費、行（háng）性缺口補助（zhù）、承諾保底收益率等任何方式彌補建（jiàn）設成本和運營成（chéng）本，項目經營收（shōu）入需覆蓋建（jiàn）設投資和運營成（chéng）本，這一係（xì）列規定幾乎堵（dǔ）住（zhù）了過去PPP項目因使用者付費不足，通過可（kě）行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等來（lái）增加額外收益，彌補建設（shè）和運營（yíng）成本不（bú）足的“漏（lòu）洞”，這對社會資本方來說傷害性極大。
 
　　以環保行業為例，PPP項目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾（jī）、市（shì）政汙（wū）水等少數傳統業務賽道有（yǒu）使用者付費機製和（hé）項目運營收益(但也存（cún）在能否覆蓋投資建設成本以及後期補貼能否及時支付的風險)之外，其他的如流域治理、水環境綜合整治、農村汙水、海綿城市、市政管網（wǎng）、礦山（shān）修複等領域項目，使用者付費機製不明確，項目收益率本就不高，若無保底收（shōu）益率等其他利好邊界條件，經濟賬不劃算，社會資本方是沒有意願和動力投建。
 
　　(3)不符合民企優（yōu）先參與並占股的要求
 
　　PPP新規最大程度鼓勵民營企業參與並占股，並發布了支持清單，這在一定程度上打破（pò）了原有央（yāng）企、地方國企、省級環保集團主導（dǎo）的局麵，導致（zhì）部分已中（zhōng）標不符（fú）合新規定的國有企（qǐ）業項目被（bèi）廢止。
 
　　正如前一陣子（zǐ）某業內朋友投標失敗，感慨地（dì）說：其實招標開始的時候，遊戲已經結束了，甲方下定決心開始（shǐ）發標書，說明他們已經有答（dá）案了。
 
　　這也是為（wéi）什麽國辦函（hán）115號文政策發布之後，引發（fā）起環（huán）保項目廢標潮最大的原因，很可能原有內定（dìng）中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒（méi）有響應（yīng）新（xīn）機製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高標準
 
　　PPP新規對特（tè）許經營者的選擇提出（chū）了更高要求，更加要求其（qí）項目管（guǎn）理經驗、專業運營（yíng）能（néng）力、企業綜合實（shí）力和信用評級狀況，部分投（tóu）資者因不（bú）符合要求（qiú）而被淘汰。
 
　　5 結語（yǔ）
 
　　總的來說，這次PPP新規，無論是從（cóng）參與主體，還是付費模式，不僅是對（duì）舊（jiù）機製的糾偏，更是一次觸及（jí）框架和本質的重新調整。由於調整力（lì）度較大、程（chéng）度較深，執行過程由於理解不一（yī），短（duǎn）期出現廢標、停貸等亂象是很（hěn）正常（cháng）的。
 
　　但是，就長（zhǎng）期而言，PPP新規引發行業思考仍值得關注。下（xià）一篇，我們將重點探討PPP新政下（xià）四大問（wèn）題：
 
　　(1)清掃保潔、垃圾收運（yùn）、垃（lā）圾中轉站、垃（lā）圾焚（fén）燒發電廠，哪些環節（jiē）可以實（shí）施（shī）特許經營模式？
 
　　(2)可否授權本級國有企業經營，若不能，地（dì）方環保集團又該如何？
 
　　(3)新政不補貼建設成本，隻補貼運營成本（běn），如何考慮？建（jiàn）設成本能否收（shōu）回（huí）？
 
　　(4)項目實施清單重民企（qǐ）輕（qīng）國企，國有企業與民營企業何去（qù）何從（cóng）？以及對行（háng）業未來發展走向進行幾點預判。